加大行政问责力度的有益尝试——《湖北省行政问责办法》解析
省纪委监察厅法规室
行政机关依法行政，是宪法和法律规定的权力和责任，是推进法治国家、法治政府、法治社会建设，实现国家富强、人民幸福、社会和谐的迫切需要。为进一步加强对行政机关及其工作人员的管理和监督，促进依法行政，根据省委、省政府主要领导批示要求，以及当前工和实际，2015年，省监察厅组建专班，研究起草了《湖北省行政问责办法》。2016年2月22日，省政府常务会议审议通过《湖北省行政问责办法》，2月25日，王国生省长签署省人民政府第386号令予以公布，自2016年4月1日起施行。《湖北省行政问责办法》作为我省首部规范行政问责工作的政府规章，有着鲜明的时代特色和亮点创新。
固化实践成果，推动行政问责与时俱进
习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上强调，要整合问责制度，健全问责机制，坚持有责必问、问责必严。近年来，我省先后出台了《关于对损害经济发展环境行为实行问责的暂行办法》《湖北省领导干部经济责任问责办法（试行）》等一批问责规定，在正风肃纪、推动廉洁政府建设等方面发挥了重要作用。随着形势任务的发展，特别是在推进四个全面战略布局的新形势新任务下，相关问责规定比较零散、层级不高、权威性不够、操作性不强等问题突出。《办法》是我省第一部关于行政问责方面的政府规章。《办法》的颁布实施，有利于加强权力监督制约，纠正行政不作为、乱作为；有利于密切党和政府同人民群众的血肉联系，践行全心全意为人民服务的宗旨；有利于促进行政机关及其工作人员依法全面履职责，为落实中央、国务院和省委、省政府重大决策部署，实现“十三五”规划蓝图，推进四个全面战略布局保驾护航。
坚持问题导向，针对性强
2014年，省纪委省监察厅组织省监察厅特邀监督员对我省省市县三级行政机关履行行政监管责任的情况进行调研。25名特邀监察员分6个小组，共调研36家省级行政机关和17个市州、32个县（市、区）的部分行政机关，重点了解各级行政机关履行行政职能中的难点和问题。调研情况表明，近年来，全省各级行政机关坚持依法行政，积极转变职能，较好地发挥了职能作用。同时，体制、机制、制度特别是行政主体自身等方面仍然存在一些突出问题，如主体担当意识不强、工作保障不足、监管工作不能与时俱进、人员能力不足、少数领导违法行政等，群众反响强烈。省委书记李鸿忠对《调研报告》作出重要批示，要求用好调研成果，用较真抓落实、严格严谨严密兑现承诺、改革创新等途径解决问题。省委副书记、省长王国生主持召开省政府专题会议研究落实《调研报告》中提出的工作建议。省委常委、省纪委书记侯长安批示要求抓紧出台办法。《办法》针对调研发两年突出问题，特别是群众反响强烈的庸政、懒政、怠政等进行研究，梳理了对行政机关工作人员进行问责的26种具体情形，如“未依法履行监督管理职责，或者对监督管理中发现的违法行为、安全隐患等问题未依法予以处理”，“擅自设立行政许可或增加行政许可前置条件等无法定依据减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务”，“态度恶劣、简单粗暴，弄虚作假、欺上瞒下，刁难群众、吃拿卡要”等，同时，规定了对行政机关及其负责人进行问责的4种情形，打造了一张既密又实的问责之“网”，切实督促各级行政机关及其工作人员依法全面履行法定职责。
明确行政监督问责主体，建立健全多层级的行政监督问责体系
监督和问责不是监察机关的“专利”，是各级行政机关的共同责任。针对当前部分行政机关特别是主管部门执纪上任意随性的自由主义和“失之于宽、失之于软”的好人主义，《办法》明确了多层级的行政监督问责体系。一是行政问责工作由省人民政府统一领导。二是各级行政机关负责管辖范围内的行政监督和问责工作。《办法》强调，行政机关及其工作人员应当依法全面履行职责，提高行政效能，依法科学民主决策，严格规范公正文明执法。各级行政机关对本地区、本部门、本系统和本单位履职开发部负有监督职责，主要负责人负第一责任，其他相关人员负相应责任。各级行政机关要切实履行监督职责，督促所属行政机关及其工作人员依法全面履行职责，看好自家的门，管好自家的人。要推行权力清单、责任清单、负面清单制度并实行动态管理，坚持政务公开，自觉接受社会各界监督。要对所属行政机关及其工作人员履职情况开展经常性的监督检查，及时发现、纠正存在的问题，并深入分析，堵塞漏洞，建立健全长效机制，及时完善内容层级监督和专门监督，改进上级机关对下级机关的监督。三是监察机关对行政机关履行监督职责的情况进行监督检查。通过建立健全多层级行政监督体系，有利于增强各级行政机关的监督意识，发挥其自我监督、自我净化的功能，看好自家的门，管好自家的人，也有利于监察机关监督执纪。
创新问责情形分类，便于群众监督
不作为、乱作为、慢作为等问题看似作风问题，其实质是群众纪律问题。十八届中央纪委六次全会上，习近平总书记强调，要推动全面从严治党向基层延伸。新修订的《中国共产党纪律处分条例》对群众纪律专设一章作出规定。《办法》从行政问责制度上对严明群众纪律作出具体的规定，正当其时。《办法》根据问责对象的不同，从人员和机关两个层面分别作出规定。在具体情形上，考虑到现实中，人民群众对行政权力和政务服务事项的分类了解不多，意见较大的是不作为、乱作为、慢作为等表现形式，同时，为了与《湖北省执法责任追究暂行办法》（293号令）相区别，《办法》没有按照行政权力和政务服务事项的13个类别分别规定问责情形，而是从不作为、乱作为、慢作为等方面，规定了对直接责任人及相关领导进行问责的情形。此外，为强化行政机关的监督职责，《办法》规定落实监督职责不力的，要对行政机关主要领导、分管领导进行问责。为人民群众监督行政机关及其工作人员提供了有力依据。
增加勤勉免责条款，鼓励干部创新担当
干事难免会有失误，创新难免会有失败，这种思想顾虑逐渐成为行政机关工作人员创新担当的压力。《办法》规定勤勉尽责、情节轻微并主动改正、情况紧急但尽到合理注意义务等情开可以免予行政问责，与第二章规定的不作为、乱作为、慢作为等问责情形互为补充，树立了“无为问责，勤勉免责”的价值导向，营造了鼓励改革创新、宽容担当干事的氛围。是对敢闯、敢干的干部给予的鼓励和支持，有利于充分激发干部的活力和能力。另一方面，勤勉免责具有严格的前置条件，包括程序合法、未非法谋取私利、未与他人恶意串通，未造成严重、法律法规未明确禁止等，确保免责条款不会成为违规谋利的“保护伞”。
实体程序兼备，推动行政问责法治化
党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设；要形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系。完善的程序设置是行政问责规范化的重要保障。《问责办法》在明确适用范围、问责情形、方式等实体性规定的同时，借鉴纪律处分、党政领导干部问责、组织处理等方面对行政问责程序作出规范：一是对具体实施行政问责的各相关部门职责作出界定，明确对行政机关进行行政问责，按照管理权限由上级行政机关或本级人民政府决定，监察机关负责具体实施，对行政机关工作人员进行行政问责，按照管理权限由有权机关决定，监察机关（机构）、任免机关（机构）负责具体实施；二是对启动行政问责的问题线索作出规定，包括上级或本级人大常委会及政府的监督检查，监察、审计等部门和政府法制机构的监督检查，本单位的内部监督检查，行政诉讼、行政复议中发现的问题，以及投诉、控告、检举和公共媒体披露的问题等；三是对行政问责各阶段程序作出规定，包括调查阶段应当听取被调查行政机关工作人员的陈述和申辩、调查过程中遇到规定情形应当予以回避，作出问责决定应经领导成员集体讨论，问责决定作出后应送达受问责行政机关工作人员及其所在单位，问责处理决定应在一定范围公开；四是规定了行政问责的纠错机制，即对行政问责处理决定不服，可以提出申诉或申请复核。
鉴于目前国家层面尚无专门规范行政问责的法律法规，我们对行政问责工作的研究尚处于摸索阶段。接下来，我们将继续深入研究行政问责实践中的一些具体、细化问题，适时制定实施细则，强化工作举措，努力推进行政问责工作更上台阶。（来源：楚天风纪）